Observatoire du paysage

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ACTIVIT╔S DE L'OBSERVATOIRE

La planification du paysage à l'échelle locale en Europe. Les cas de l'Allemagne, de la France, des Pays-Bas, du Royaume-Uni, de la Suisse et de la Wallonie

Le monde local perçoit de plus en plus souvent le paysage comme un moteur de développement et un moyen d'accroître le sentiment d'identité et la qualité de vie de la population. Cet intérêt croissant a mené l'Observatoire du paysage de la Catalogne à réaliser, en collaboration avec le Ministère du Tourisme et de l'Environnement de l'Andorre, une étude portant sur les principaux outils et expériences de planification du paysage existants à l'échelle locale en Europe et sur l'analyse de leur lien avec la planification territoriale locale et l'urbanisme. Ce travail s'ajoute à diverses initiatives lancées ces derniers mois telles que le séminaire international intitulé « Redescobrir el Paisatge des del Món Local » (Redécouvrir le paysage depuis le monde local) et le site Web «  Paisatge i món local  » (Paysage et monde local).

L'élaboration de ce document coïncide avec un moment clé pour les politiques territoriales et paysagères catalane et andorrane. D'une part, car le ministère catalan du Territoire et de la Durabilité est en train de rédiger une nouvelle Loi sur le territoire, l'urbanisme, l'architecture et le paysage, et d'autre part, car le gouvernement andorran mène actuellement les actions prioritaires définies dans sa Stratégie nationale du paysage, approuvées en février 2012. Ce document aspire donc à contribuer au débat sur la façon dont le monde local peut aborder le paysage en se basant sur les expériences menées dans différents pays d'Europe, à savoir l'Allemagne, la France, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suisse, et dans une région belge, la Wallonie. Les questions auxquelles il tente de répondre sont les suivantes : Quels outils existe-t-il en Europe pour intégrer le paysage à l'échelle locale ? Comment ces outils sont-ils liés à la planification locale (et pas uniquement urbaine) ? Sont-ils efficaces ? Leur mise en ouvre est-elle uniquement abordée du point de vue des politiques territoriales ou fait-elle l'objet d'une approche plus systématique et plus globale ? Quel rôle la société civile y joue-t-elle ? Comment s'articulent-ils dans les systèmes de planification et les différentes politiques paysagères ?

Ce document, qui comporte sept chapitres, présente le cadre institutionnel et réglementaire sur lequel reposent les politiques paysagères des cinq pays et de la région sélectionnés, en mettant l'accent sur les règles et les instruments de gestion et d'aménagement du paysage à l'échelle locale. Il expose et décrit également, par des exemples, les principaux outils et les principales expériences de planification du paysage existant à l'échelle locale dans ces pays et cette région. Enfin, il propose un ensemble d'observations et de réflexions en rapport avec la planification du paysage local en Europe, qui ne prétendent pas constituer une recette magique pour intégrer le paysage dans le monde local, mais proposent une série d'orientations pouvant contribuer à la construction de nouveaux modèles plus efficaces.

La planificaciˇ del paisatge en l'Ómbit local a Europa

La planificaciˇ del paisatge en l'Ómbit local a Europa. Els casos d'Alemanya, Franša, Pa´sos Baixos, Regne Unit, Su´ssa i la regiˇ de Val˛nia, a BŔlgica (11 Mb) (seulement en catalan)

Ci-après quelques-unes des principales idées :

Du cadre européen à l'action locale

Un bon nombre des initiatives politiques, législatives, professionnelles, de recherche et d'enseignement qui ont vu le jour ces dernières années en Europe en matière de paysage, n'existeraient pas sans l'élan apporté par la Convention européenne du paysage. Une bonne partie des enjeux auxquels l'Europe est aujourd'hui confrontée en matière de paysage (identité, singularisation, compétitivité, transversalité, créativité, développement local, entreprenariat et recherche) sont abordés - et tout indique qu'ils le seront encore plus à l'avenir - du point de vue des politiques locales.

L'intérêt croissant du monde local pour le paysage

Le rapport direct que la population entretient au quotidien avec le paysage explique en grande partie l'intérêt croissant qu'il éveille auprès du monde local. Certaines institutions locales (municipalités, communautés d'agglomérations, conseils régionaux, etc.) voient dans le paysage un éventuel moteur de développement, un attrait local et un moyen d'accroître l'estime de soi, le sentiment d'identité et la qualité de vie de la population. Ce sont là les principales bases sur lesquelles reposent les politiques paysagères locales dans les cinq pays et la région étudiés. De nombreuses communes se rendent compte par ailleurs que, dans le contexte de globalisation actuel, la qualité du paysage peut devenir un élément concurrentiel pour se singulariser et renforcer leurs principales particularités.

La planification du paysage au niveau local débute à l'échelle nationale

En Europe, les politiques paysagères les plus réussies sont celles qui disposent de stratégies à toutes les échelles de l'administration, depuis le niveau national jusqu'au niveau local. Ces stratégies clairement articulées entre elles apportent une cohérence à l'ensemble du système. Ainsi des politiques reposant sur des stratégies paysagères nationales, sont déployées sous forme d'instruments de planification à différentes échelles et aboutissent à des mesures et à des projets concrets dans les communes ou les quartiers.

Les Pays-Bas et la Suisse se basent sur des stratégies paysagères nationales qui définissent la feuille de route du gouvernement en matière de paysage, les liens entre les ministères impliqués et avec les autres administrations, de l'échelle nationale à l'échelle locale, ainsi que les objectifs et les moyens permettant de les atteindre. En Andorre, la Stratégie nationale du paysage a été approuvée en 2011 ; elle définit 7 objectifs de qualité paysagère à atteindre à l'horizon 2020 et de 50 actions permettant d'atteindre ces objectifs. L'Allemagne possède quant à elle un système multi-échelle reposant sur des plans de paysage (Landschaftspläne) à tous les niveaux - land, régions et communes -, de telle sorte que tout plan local dépend de plans de paysage supérieurs. La situation est similaire en France, avec les Schémas de cohérence territoriale, à l'échelle régionale, et les Plans locaux d'urbanisme, à l'échelle municipale.

Passer de l'échelle territoriale à l'échelle urbaine

Les politiques paysagères sont souvent définies à une échelle supérieure à l'échelle municipale. En Catalogne par exemple, les efforts réalisés ces dernières années ont surtout porté sur l'élaboration des catalogues des paysages et sur l'introduction d'objectifs paysagers dans la planification territoriale grâce à des directives paysagères. Bien que cette étape ait déjà des implications pour les autorités compétentes en matière d'urbanisme, l'échelle locale n'est pas assez prise en compte dans la réglementation catalane en matière de paysage et celui-ci n'est pas assez développé dans la Loi relative à l'urbanisme .

Les Pays-Bas disposent d'outils réglementaires en matière d'urbanisme (normes de qualité esthétique [Welstandsnota ] et plans de qualité paysagère [BKP]) qui mettent l'accent sur des détails très précis (volumes, disposition, texture, couleurs, agencement de certains éléments de la structure du paysage, etc.). Des outils tels que la Trame verte et bleue et le Périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains en France ou l'infrastructure verte (Green Infrastructure, GI) en Angleterre sont par ailleurs particulièrement utiles pour l'aménagement du paysage au travers de la planification municipale et deviennent de véritables outils de création de paysage et de naturalisation des villes.

L'unité paysagère comme espace de planification

Les unités paysagères deviennent une excellente base pour relier les décisions de planification paysagère et la planification urbaine, pour formuler des stratégies paysagères locales, pour développer des projets concrets et pour fournir des règles d'intégration des sols non urbanisables. En premier lieu, car elles délimitent le territoire selon une logique paysagère, et non administrative. En second lieu, car le caractère supra municipal permet de trouver des synergies et de coordonner les efforts et les ressources. La majorité des instruments analysés semblent mieux fonctionner lorsqu'ils s'appliquent de façon supra municipale - c'est le cas pour les Conceptions d'évolution du paysage (CEP) suisses, les plans de qualité paysagère (BKP) néerlandais, les Chartes paysagères et les Plans de paysage français, et les Programmes paysage wallons. Il convient donc de commencer à considérer les unités paysagères comme des unités fonctionnelles de référence, permettant de passer du général au concret, et comme des éléments de base du territoire auxquells peuvent être appliqués des outils d'aménagement et de gestion.

Au-delà de la réglementation : la force des recommandations et des bonnes pratiques

Les documents et guides de bonnes pratiques pour l'amélioration de la qualité du paysage destinés à l'administration, aux promoteurs de projets et/ou aux citoyens sont d'autres moyens utiles en matière de planification locale. Les recommandations peuvent avoir une incidence sur la planification urbaine locale et fournissent également des critères et des orientations très utiles pour les dossiers de demandes de permis de construire des bâtiments,'installations et infrastructures. Ces instruments possèdent un fort potentiel de sensibilisation et de génération de culture du paysage au sein des institutions et auprès des promoteurs .

À signaler tout particulièrement les guides élaborés en Wallonie fournissant des recommandations, précises et détaillées, pour que les constructions s'accordent avec le caractère et la qualité du lieu et les renforcent. A citer également les guides élaborés dans le cadre des chartes des Parcs naturels régionaux français, qui traitent de sujets tels que la préservation de la qualité de l'entrée des villes, les singularités architecturales, etc.

Il ne suffit pas de relier paysage et urbanisme : l'articulation avec les politiques sectorielles locales

Comme le souligne la Convention européenne du paysage, la planification territoriale et l'urbanisme ne sont pas les seules voies d'amélioration et de renforcement du paysage. La politique agricole et la politique touristique, par exemple, ont une incidence énorme sur le paysage et sont souvent influencées par celui-ci. Toute politique de paysage moderne à l'échelle locale doit être transversale. Elle doit impliquer et sensibiliser tous les techniciens dans tous les domaines des administrations locales et renforcer le rôle indispensable que jouent les stratégies sectorielles ayant des répercussions à ce niveau et les politiques où le paysage peut offrir des opportunités d'avenir (économie, culture, éducation, innovation, etc.). Les stratégies paysagères des Pays-Bas et les accords entre agents du territoire tels que les Chartes paysagères et les Chartes des Parcs naturels régionaux en France sont de bons exemples d'outils basés sur la transversalité .

Des projets exemplaires

Une politique moderne à l'échelle locale doit également être proactive. Elle doit proposer des projets d'aménagement et d'intervention territoriaux et collectifs bien pensés, qui vont au-delà du caractère cosmétique, ornemental ou purement formel et qui renforcent la qualité, le caractère et la vitalité des lieux, aussi bien du point de vue physique qu'environnemental, économique et social. Les projets développés par les partenariats pour le paysage, financés par la loterie nationale (The National Lottery) au Royaume-Uni en sont un bon exemple, car ils visent à promouvoir un développement local durable et basé sur le caractère et l'identité du paysage du lieu. Ces projets peuvent en outre avoir un énorme effet catalyseur et multiplicateur sur d'autres paysages similaires pour lesquels aucune solution n'a été trouvée.

L'importance de la prise en compte des sols non urbanisables

La gestion et l'aménagement des sols non urbanisables est une question complexe. Le paysage s'y transforme à cause de l'accumulation dispersée d'artefacts de toutes sortes qui, pris isolément, n'entraînent pas de transformation significative. Cependant, pris dans leur ensemble, ces éléments mettent en danger le caractère du paysage. Aux Pays-Bas, les plans de qualité paysagère (BKP) parviennent à définir des critères très clairs et détaillés pour les nouvelles constructions, les rénovations et/ou les nouveaux développements. Dans une optique très similaire, les Orientations d'aménagement et de programmation liées aux Plans locaux d'urbanisme français définissent des orientations presque projectives à propos de la façon dont les nouveaux développements urbains doivent être intégrés et dont les limites entre les catégories de sols doivent être traitées. Il existe d'autres outils tels que le Périmètre de protection des espaces agricoles et naturels périurbains français, l'infrastructure verte (Green Infrastructure, GI) anglaise ou la Trame verte et bleue française. Il faut insister sérieusement sur ce point, ne pas oublier les unités paysagères (le caractère du lieu) et le fait que, lorsque les interventions sont bien menées, elles doivent conférer de nouvelles valeurs au lieu d'altérer les valeurs existantes .

Des outils de planification et de gestion du paysage basés sur l'implication citoyenne et les accords

La population joue un rôle très important dans le développement de la majorité des outils de planification et de gestion du paysage analysés. La société civile peut participer de différentes façons : sous forme de consultations durant les différentes phases du projet d'élaboration et d'approbation ; en étant impliquée comme le serait un agent du territoire, en assumant des responsabilités dans la mise en ouvre des mesures et l'application des critères fixés, et même en agissant en tant que moteur et qu'exécutant de l'initiative, en collaboration avec les autres agents du territoire. Les outils à caractère volontaire prolifèrent. Ils émanent des administrations, de la société civile ou des acteurs locaux et reposent sur la concertation, le consensus, les pactes et accords, l'action, et impliquent que les acteurs assument, vis-à-vis de la société - à titre individuel ou collectif -, la responsabilité de respecter les engagements pris. Ce degré d'implication accru, favorise ainsi le succès de l'initiative .

Une définition claire des responsabilités

Bien souvent, les initiatives naissent des meilleures intentions et ne pèchent pas par le niveau du diagnostic technique initial, la définition des objectifs ou les propositions, bien au contraire. Mais elles ne spécifient pas par qui, quand ou comment elles pourront être mises en ouvre, ni ce qu'elles coûteront, qui en assumera le coût et les responsabilités, comment elles seront coordonnées, comment elles s'intégreront dans les autres plans et programmes, etc. L'efficacité des politiques paysagères à l'échelle locale passe donc également par une définition claire des acteurs qui en ont la charge et de leurs responsabilités.

Aux Pays-Bas, certains plans de paysage (LOP) définissent un programme d'actions très clair et précis indiquant les responsabilités de chacun, les calendriers d'exécution, un budget détaillé et les moyens de financement. Il en est de même en Allemagne, ainsi que dans certains cas couronnés de succès en France. Cela étant, les initiatives les plus efficaces sont celles où il existe une figure qui s'approprie le plan. Les bureaux des Parcs naturels régionaux en France ou encore le coordinateur du paysage (landschapscoördinator) aux Pays-Bas sont des points de référence.

Ne pas sanctionner, mais motiver

Il existe un autre moyen essentiel pour favoriser les accords (et l'acceptation sociale) à l'échelle locale : il s'agit de préserver le caractère positif et constructif, non seulement des réglementations et ordonnances concernant le paysage, mais aussi des initiatives et des projets eux-mêmes, et de fuir les approches et les outils réactifs, prohibitifs ou punitifs qui peuvent finalement s'avérer contre-productifs. Cet esprit constructif favorise les complicités en faveur du paysage et contribue à ce qu'il continue à être apprécié et vu comme une opportunité dans tous les domaines et par tous les acteurs du territoire. La reconnaissance sous forme de prix est une autre source de motivation. La majorité des pays européens (Italie, Royaume-Uni, Pays-Bas, Slovénie, Lituanie, etc.) décernent un prix national du paysage, qu'ils utilisent comme un outil permettant de distinguer publiquement certaines initiatives, très souvent locales .

Paysages locaux, cartographie locale

La cartographie du paysage contribue à la compréhension de la complexité des paysages locaux. Ce devrait être un outil au service de la prise de décisions, contribuant à la sensibilisation paysagère des institutions et de la population en général. Il est donc fondamental de disposer d'une cartographie claire, directe et précise du paysage à l'échelle locale, offrant une meilleure orientation et une plus grande précision en vue de l'intégration du paysage dans la planification urbaine et les stratégies sectorielles. Certaines initiatives des plans de paysage locaux néerlandais et français, et les modèles de cartographie de transition allemands en sont de magnifiques exemples. Il ne suffit pas de disposer de bonnes cartes descriptives ou d'identification, il faut des représentations essentiellement orientées vers l'action. L'échelle locale est une échelle optimale pour commencer à développer ces nouvelles cartes en tirant parti des technologies de l'information .

L'empreinte du passé, le patrimoine et le paysage quotidien

L'un des facteurs innovants des politiques concernant les paysages culturels réside dans le fait qu'elles évitent toute différenciation extrême entre les paysages superbes et ceux qui le sont moins, qui sont généralement ceux où nous vivons au quotidien. Il ne s'agit plus de ces patrimoines institutionnalisés (ensembles monumentaux ou architecturaux, par exemple) inscrits dans le paysage, mais de paysages qui deviennent patrimoine des communautés, et qui se construisent au quotidien au travers du lien et de l'expérience entre la population et le territoire. Les politiques de planification territoriale et urbaine devraient donc tenir compte du patrimoine culturel inscrit dans le paysage, qu'il soit ou non catalogué, et avoir une incidence sur la planification territoriale .

Les outils tels que la caractérisation du paysage historique (Historic Landscape Characterisation, HLC) anglaise, les biographies du paysage hollandaises et les Aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine françaises, appliquées à l'échelle locale, sont des exemples qui mettent en évidence l'énorme utilité que pourraient avoir des initiatives locales telles que le projet catalan PaHisCat pour une politique paysagère locale.

De nouveaux moyens de financement pour le paysage

Le financement du développement et de la mise en ouvre des outils et des projets d'aménagement et de gestion du paysage à l'échelle locale est un facteur déterminant. Il est donc important d'envisager différentes alternatives de financement passant également par des accords et par l'implication des agents du territoire. Le Fond Suisse pour le Paysage, qui a bénéficié plus de 2 000 projets depuis 1991, avec un investissement de 100 millions d'euros, en est un exemple représentatif en Europe. A souligner également le 1% Paysage et Développement français, qui ne provient pas du budget public courant, mais de taxes spécifiques. Il existe une autre formule, celle qui destine un petit pourcentage de la loterie nationale à cette fin, comme c'est le cas du HLF (Heritage Lottery Fund) au Royaume-Uni et de la loterie nationale hollandaise.

Autre sujet à envisager et à renforcer à l'échelle locale : la coopération public-privé (entreprises, fondations, banques, etc.), une formule permettant de susciter des initiatives et des actions paysagères précises, que ce soit au travers du mécénat, du parrainage ou d'autres systèmes qui restent à explorer.

Considérations finales

En définitive, la planification du paysage à l'échelle locale exige que nous soyons innovants, tant dans le contenu que dans la façon d'agir. Elle nous oblige à assumer la pluralité des points de vue et à être ouverts à de nouvelles méthodologies et à de nouveaux instruments de participation et d'interaction entre tous les acteurs. Nous commençons à constater que les pays qui jouissent de la culture paysagère la plus solide sont ceux qui possèdent le tissu associatif le plus riche, ceux où la société civile est la plus impliquée dans les projets. Il est temps que le système actuel de réglementation fasse un pas en avant vers des approches plus transversales, plus souples, plus orientées vers l'action, en assignant clairement ses responsabilités à chacune des parties et en renforçant la concertation et la coopération public-privé. Les outils flexibles et dynamiques qui centrent les efforts sur des aspects jugés essentiels dans un contexte donné jouent un rôle de plus en plus important : mieux vaut se trouver face à peu d'engagements, qui soient véritablement collectifs, puissants et qu'ils permettent d'obtenir des résultats visibles, que d'en souscrire un grand nombre, d'épars, et généraux mais qui ne pourront finalement pas être tenus.

De plus en plus de domaines (urbanisme, agriculture, tourisme, éducation, culture, etc.), de plus en plus d'acteurs (administration, secteurs économiques, société civile) et de plus en plus de disciplines (géographie, architecture, paysagisme, sciences environnementales, cartographie, sociologie, design, agronomie, etc.) sont impliqués dans la planification et la gestion du paysage à l'échelle locale en Europe. Les lieux où cette convergence de domaines, d'acteurs et de regards est la plus forte, où chacun apporte une empathie et un lien particulier avec le lieu, où les points de vue s'étendent et qui sont inscrits dans le caractère et l'identité territoriale sont ceux qui apportent les solutions les plus suggestives, novatrices et réussies.

En résumé, ce document est un premier pas significatif vers une vision plus complète qui nous permettra à l'avenir de mieux connaître les initiatives et expériences les plus intéressantes émanant des administrations ou de la société civile et qui apportera plus de réponses aux enjeux et aux questions qui se posent aujourd'hui dans le domaine de la gestion et de l'aménagement du paysage dans le monde local, que ce soit en Catalogne, en Andorre ou dans le reste de l'Europe. Le site Web «  Paisatge i món local  » (Paysage et monde local) a précisément été créé pour y contribuer.

 

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